冰球突破门户网站

依法科学织就国家公园空间蓝图 ——对国家公园国土空间规划编制的若干思考

  2025年9月12日，《中华人民共和国国家公园法》经第十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过，将于2026年1月1日起正式施行。作为我国自然保护地领域的首部专门法律，其出台标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设步入法治化、规范化的新阶段，为守护自然生态系统的原真性和完整性、构建国土空间保护新格局、完善生态文明制度体系、维护国家生态安全筑牢了法治根基。

  在国家生态文明建设的宏伟画卷中，国家公园无疑是极为绚丽的篇章。2025年，《中华人民共和国国家公园法》的颁布，标志着我国国家公园体系建设迈入了全新的法治化阶段。这部法律不仅确立了国家公园在自然保护地体系中的主体地位，更创新性地提出了“将国家公园作为特定区域编制国土空间规划”的明确要求。这一规定，为实现国家公园空间的精细化治理提供了坚实的法律依据，也为我们探索人与自然和谐共生的现代化路径开辟了新的实践方向。

  为何要编：绘制空间蓝图的时代意义与法治内涵

  国家公园的设立，旨在对我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的自然生态空间实施严格保护。这4个“最”字，精准诠释了国家公园在我国生态安全格局中举足轻重的地位。而如何将这份保护落到实处，实现自然资源科学保护和合理利用，则需要一套系统、精细且具操作性的空间治理工具。国家公园国土空间规划的编制，正是对此需求的积极响应。

  从法治层面看，编制国家公园国土空间规划是履行“两统一”职责的必然要求。《国家公园法》明确了国家建立统一规范高效的国家公园管理体制。这其中，“统一”的核心要义之一，便是在国家公园内充分行使自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复”的职责。将国家公园作为特定区域单独编制国土空间规划，并纳入国土空间规划实施监督信息系统，正是将这一职责从法律条文转化为空间治理实践的关键桥梁。

  从管理需求看，它是实现从“分区管控”到“精准治理”跃升的迫切需要。《国家公园法》确立了核心保护区与一般控制区的两级分区框架，实行差别化管控。然而，在广阔的国家公园空间内，仅有宏观的管控分区是远远不够的。以东北虎豹国家公园为例，其面积约1.4万平方公里，在这片广袤的土地上，哪里禁止人类进入、哪里可以开展生态体验、科研监测的设施布局何处、规模强度如何、何时可以进行……这些具体问题如果缺乏清晰界定，管理人员在日常审批和监管中将面临“裁量依据不足”的困境。国家公园国土空间规划的核心作用，正是通过绘制一张“统一、权威、可操作”的“空间蓝图”，将宏观保护目标转化为具体到空间单元的管理指令，从而让保护工作真正落地，避免“一刀切”或管理空白。

  从规划体系看，它是完善国家公园顶层设计的重要拼图。我国构建了由国家公园空间布局总体方案、国家公园国土空间规划以及国家公园总体规划组成的规划制度体系。三者各有侧重、相辅相成：空间布局总体方案是顶层设计，确定国家公园的宏观战略布局；国土空间规划承上启下，对特定国家公园内的空间资源进行长远安排与统筹布局；总体规划则聚焦于保护管理的具体实施安排。国家公园国土空间规划的编制，使得从宏观战略到微观管理的全链条统筹得以实现，为构建精细化、系统化的国家公园空间管控体系提供了坚实支撑。

  此外，作为一个全新的国土空间规划类型，编制国家公园国土空间规划，也是深化“多规合一”改革、完善国土空间规划体系的重要举措。我国的国土空间规划体系涵盖国家、省、市、县、乡五级，分为总体规划、详细规划、专项规划三类。在这一体系中，相较于永久基本农田和城镇开发边界已有相对完善的规划支撑，作为“三线”之一的生态保护红线，在专项规划或详细规划层面的细化研究却显不足。国家公园作为生态保护红线内最核心、最具代表性的区域，率先开展国土空间专项规划的编制，正是对生态空间精细化、法治化治理需求的有力回应。它通过专门的空间规划手段，将国家公园的主体功能定位和保护要求落到实处，为在更大范围内实现生态保护红线的精准管控探索了路径、提供了示范。

  编什么：规划的核心任务与内容框架

  国家公园国土空间规划的根本目标，是践行“人与自然和谐共生”的理念，在坚守生态保护第一的前提下，于“一张图”上协调好各类空间需求，实现最高水平的保护和最合理的空间利用。其核心任务，是形成一套能够指导一切保护与建设活动的空间治理方案。具体而言，规划内容的构建可系统性地涵盖以下几个层面：

  首先，是夯实规划编制的科学基底。这需要对国家公园内的主要地形地貌、生态系统、物种分布、各类生态资源以及社会经济状况进行系统性地调查、梳理和评估。只有摸清家底，准确界定核心保护对象及其保护要求，才能为后续的空间布局和管控提供坚实的科学依据。

  其次，是确立规划的目标与战略。规划需基于核心保护对象的保护要求，以及公众对国家公园自然资源的合理利用需求，明确生态保护、资源利用与可持续发展之间的关系，进而设定近、中、远期的规划目标及相应的量化指标，提出清晰的规划战略，为整个规划指明方向。

  最为关键的，是统筹安排总体空间格局与管控规则。这是在管控分区基础上的深化与细化。规划可考虑结合各类分区的功能协同，充分考虑人类行为对空间的多样化利用需求，进一步划定更为精细的功能利用区域，如生态修复区、传统利用区、游憩展示区、服务保障区等。针对每一个细化的空间单元，应进一步研究其准入内容与准入规则，这包括允许、限制或禁止的活动类型清单（即正面、负面及有条件许可清单），以及对活动规模、强度、时序等的具体规定。在此基础上，对单元内确有生态修复、设施建设等具体实施需求的区域，可在准入条件、空间布局、建设控制要求等方面开展更深层次的细化安排。这套精细化的规则体系，是规划从“图纸”走向“管理”的核心。

  此外，规划可统筹考虑多项支撑体系的安排。这包括生态保护修复、自然资源可持续利用、历史文化保护与活化、基础设施保障、乡村发展与社区协调、区域协同等多个维度。

  怎么编：规划编制的方法论与核心关系处理

  编制一份能用、管用、好用的国家公园国土空间规划，不仅需要明确内容，更需要有科学的方法论指导，并妥善处理好编制过程中的若干核心关系。

  构建分层传导的规划体系，打通战略落地的“最后一公里”。

  我国疆域辽阔，自然条件复杂多样，形成了生态特征各异的生态地理区，国家公园空间布局基本覆盖了我国优先保护的生态系统类型。但由于生态系统特征、人类活动强度差异巨大，仅依靠单一层次的规划，极易导致“宏观战略落地难、微观管理一刀切”。为此，可探索建立“战略—战术—实施”层层递进、上下贯通的规划编制与传导体系。

  在战略层面“定目标、定格局、定底线”。完成顶层设计，明确国家公园的总体目标、空间结构和核心控制线。

  在战术层面强调“承上启下、细化规则”。它将全域目标分解到基于自然地理或管理边界划定的具体空间单元，将原则性要求转化为可操作的空间布局和管控规则，例如明确各单元的主导功能、准入清单和核心管控指标。

  在实施层面“定点位、定指标、可操作”。针对确有建设或修复需求的特定地块进行详细设计，明确用地边界、建设强度、空间形态、生态修复措施、工程建设等具体控制要求，直接指导项目实施。

  为实现多层次规划意图的有效传导，需研究建立清晰的双向传导机制。通过综合运用分区、控制线、指标、名录等管控工具，推动规划要素自上而下精准分解落实；同时，依托下层次的实施反馈，对上层规划进行自下而上的动态优化调整，最终形成“规划—管理—监督”的闭环，构建起系统协同、动态适应的空间治理体系。

  采取因时因地制宜的管控策略，实现保护与发展的动态平衡。

  国家公园内并非无人区，其人为活动类型复杂多元，除生态保护、科研监测外，还涉及社区生计、公共服务、访客体验等。同时，不同国家公园的生态本底、资源禀赋迥异，生态系统本身也具有动态特征，如物种繁殖期、迁徙廊道利用、灾害应急等，都对管控策略的弹性提出了更高要求。面对这种时空差异化的管理场景，传统的、静态的、统一的管控模式显然难以胜任，易导致“管不住”与“管得过死”并存。

  在空间维度上，规划管控应立足“一地一策”，基于生态敏感性和功能定位，在管控分区基础上进一步细化功能利用分区，并配套以“负面清单、有条件许可清单、正面清单”为核心的分级分类管理规则，对建设与非建设活动实施精准引导。

  在时间维度上，则应引入“生境敏感期动态响应”机制，结合野生动物活动规律、资源季节性波动等生态节律，对特定区域实施灵活的管控调整。例如，在繁殖期自动关闭部分施工通道，在灾害期启动应急许可通道等。

  此外，强大的技术支撑不可或缺。依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，进一步推动准入许可与规划分区、用地审批、生态监测等多系统联动，实现“准入—监管—反馈—优化”的全流程闭环管理，从而全面提升空间治理的精准性与适应性。

  难点与展望：迈向高水平保护的探索与思考

  《国家公园法》创新性地提出了编制国家公园国土空间规划的要求，但将法律要求转化为成熟、可操作的实践，仍有不少难点需要在下一步的探索中寻求突破。

  首要的难点在于规划事权划分与审批程序的细化。《国家公园法》第十五条第三款作出了原则性授权，但规划编制与审批的具体权限如何配置、程序如何设计，仍有待明确。例如，国家公园主管部门、管理机构和所在地人民政府在规划编制、审查、报批等环节的职责如何界定？审批流程是遵循一般国土空间规划程序，还是为国家公园这一特定区域设立特殊通道？如何实现国家公园规划与省级国土空间总体规划的有效对接和法定化确认？这些都是亟待厘清的关键制度问题。

  其次，规划编制的技术方法也面临挑战，需要持续创新。每个国家公园的自然生态系统、自然景观、自然遗产和生物多样性都具有独特性，其对人类活动的敏感性、相互作用机制也各不相同。这意味着，规划编制的技术路线和方法不能“照搬照套”，必须根据不同的保护对象和生态过程进行定制化的调整与创新。这要求我们不断深化对各类生态系统内在规律的认识，发展出更具针对性的空间分析、评估和规划技术。

  最后，相关规划的协同机制有待在实践中不断完善。国家公园国土空间规划应探索在纵向和横向两个维度实现有机协同。纵向上，如何与国家公园总体规划在功能定位、主要内容、管控要求和实施安排上形成互补而非重复，明确二者在内容深度、约束效力和管理分工上的界限？横向上，如何与所在地的省、市、县级国土空间总体规划在“三区三线”划定、空间结构布局和用途管制规则上有效对接，避免出现管控空白或约束冲突？这需要在技术标准、协调机制和实施监督等方面进行更深层次的探索。

  展望未来，国家公园国土空间规划的探索与实践，是生态文明体制改革与国土空间规划改革相结合的一项重要举措。它不仅是实现国家公园统一空间用途管制的技术工具，更是处理保护与发展复杂关系、实现人与自然和谐共生的空间治理平台。随着《国家公园法》的深入实施和相关实践的持续推进，我们有信心能够逐步破解当前面临的难题，织就一张既能守护好最美国土生态底色，又能承载起民生改善与全民共享愿景的国家公园空间蓝图，为子孙后代留下珍贵的自然遗产，为全球生态治理贡献中国智慧。（徐小黎蒋文君刘贺）